Hin umdeilda stjórnarskrárnefnd sem forsætisráðherra skipaði í júní 2013, eftir að frumvarp byggt á tillögum Stjórnlagaráðs dagaði uppi í þinginu hefur verið nálægt því að skila tillögum um breytingar á stjórnarskránni í marga mánuði.

Eitthvað virðist þó trufla hana í því að ljúka störfum, en verkefni hennar hefur verið að gera tillögur um fjögur stórmál. Jafn brýn og þessi mál öll eru, má hins vegar búast við því að hörð hríð verði gerð að nefndinni og ekki síst stjórnarandstöðuflokkunum fyrir að styðja tillögu hennar (hver svo sem hún verður) því öflugur og sýnilegur hópur fólks sem enn berst fyrir því að tillögur stjórnlagaráðs verði samþykktar sem ný stjórnarskrá hefur hvað eftir annað bent á að haustið 2012 fengu þessar tillögur yfirgnæfandi stuðning í þjóðaratkvæðagreiðslu – eða öllu heldur, sú tillaga að þær skyldi „leggja til grundvallar“ við gerð nýrrar stjórnarskrár, fékk yfirgnæfandi stuðning. Til marks um þetta má nefna að þegar nefndin skilaði áfangaskýrslu sumarið 2014 bárust henni rétt um eitt hundrað athugasemdir sem flestar voru nokkuð samhljóða og á þá leið að vinna nefndarinnar væri ósvífin atlaga að vilja þjóðarinnar.

Við erum þess vegna í þeirri undarlegu stöðu að einmitt þegar pólitískur möguleiki virðist vera á því að gera ákveðnar breytingar á stjórnarskrá sem margir hafa barist fyrir árum og jafnvel áratugum saman, þá eru sumir öflugustu stuðningsmanna þeirra á móti þeim vegna stuðnings síns við þau drög að stjórnarskrá sem Stjórnlagaráðið skilaði af sér. Þessi hópur telur það svo alvarlegt að málið hafi ekki náð í gegn – það er að þingið hafi aldrei greitt atkvæði um tillögurnar – að öllu öðru sem varðar stjórnarskrána verði að víkja til hliðar.

Ég heyrði meira að segja virðulegan fyrrverandi þingmann lýsa því svo á fjölmennum fundi að sú staðreynd að stjórnvöld hefðu ekki farið að vilja fólksins í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012 væri í raun ein tegund valdaráns og ef eitthvað er að marka ákafar höfuðhreyfingar viðstaddra voru margir fundarmenn sammála honum.

Eru tillögur Stjórnlagaráðs mikilvægari en stjórnarskrárbreytingar?

Áður en lengra er haldið finnst mér rétt að taka fram að ég er ósammála þeirri skoðun að valdarán eða jafnvel valdníðsla eigi við um það sem gerðist á þinginu eftir þjóðaratkvæðagreiðsluna 2012. Í fyrsta lagi var niðurstaðan ekki bindandi heldur ráðgefandi og það þýðir einfaldlega að stjórnvöld þurfa ekki að hlíta henni. Í öðru lagi var orðalag spurningarinnar furðulega opið, þar sem það er hægt að leggja eitt plagg til grundvallar öðru plaggi á marga mismunandi vegu.

Það mætti til dæmis segja að nefnd sem fengi það verkefni að skrifa nýja stjórnarskrá eða gera breytingar á stjórnarskrá væri að fara eftir vilja þjóðarinnar ef hún byggði vinnu sína að nokkru leyti á tillögunum sem frá Stjórnlagaráði komu. Það er ekki þar með sagt að rétt eða gott hafi verið að hunsa þessar niðurstöður, en það var þó, hvað sem öðru líður meðal þeirra leikja í stöðunni sem voru mögulegir.

En þetta breytir ekki því að með því að skipa nýja stjórnarskrárnefnd og fela henni að gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá er ferlið sem sett var af stað með stjórnlagaþingskosningunum og skipun Stjórnlagaráðs augljóslega rofið.

Stjórnarskrárnefndin er því ekki að leggja tillögur Stjórnlagaráðs til grundvallar nýrri stjórnarskrá – hún er alls ekki að vinna að nýrri stjórnarskrá – heldur er hún að vinna með fjögur atriði og mun leggja til breytingar á núverandi stjórnarskrá sem varða þessi atriði. Þau eru í fyrsta lagi ákvæði um framsal valdheimilda ríkisins, í öðru lagi ákvæði um vernd náttúru og umhverfis, í þriðja lagi um eign á auðlindum og í fjórða lagi um rétt almennings til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um lög frá Alþingi. Í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012 var spurt um eign á auðlindum og rétt tiltekins hluta kjósenda til að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um lög frá Alþingi. 74% vildu að auðlindir sem ekki eru í einkaeigu væru lýstar þjóðareign; 63,4% að tiltekinn hluti kosningabærra manna gæti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsett lög. Ekki var spurt um framsal valdheimilda eða náttúruvernd í þjóðaratkvæðagreiðslunni.

Nú má augljóslega vera gagnrýninn á stjórnlaganefndina og hafa ýmsar efasemdir um hana. Stóra spurningin fyrir þá sem studdu tillögur Stjórnlagaráðs og hefðu viljað sjá þær verða að stjórnarskrá Íslands hlýtur hins vegar að vera sú hvort vegi þyngra nú, möguleikinn á raunverulegum stjórnarskrárbreytingum eða staða tillagna Stjórnlagaráðs.

„Stjórnarskrárnefndin er því ekki að leggja tillögur Stjórnlagaráðs til grundvallar nýrri stjórnarskrá.“
Auðlindir og þjóðaratkvæðagreiðslur

Þessi lykilspurning varðar annars vegar áhrifin sem vænta má af stjórnarskrárbreytingum yfirleitt, hins vegar hvort líkkista stjórnlagaráðsins sé endanlega innsigluð ef samþykktar eru tillögur um stjórnarskrárbreytingar sem sniðganga þær (þótt auðvitað sé verið að vinna með atriði sem koma líka fyrir í tillögum Stjórnlagaráðs).

Byrjum á fyrri spurningunni. Ákvæði um valdaframsal formbinda ákvarðanir sem í raun hafa verið teknar án viðeigandi heimilda, þar sem Alþingi hefur tekið ákvarðanir sem fela í sér ákveðið framsal valda. Ákvæði um náttúruna sem leiða til betri umgengni við náttúruna og meiri áherslu á aðgang almennings að óspilltri náttúru eru ef til vill ekki mjög afdrifarík en klárlega til bóta. Ákvæði um þjóðareign á auðlindum kemur í veg fyrir spákaupmennsku einstaklinga og fyrirtækja með auðlindir og getur þannig haft mikil langtímaáhrif. Ákvæði um rétt tiltekins hluta þjóðarinnar til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um lög getur hins vegar haft mikil tafarlaus áhrif á starf löggjafans.

Jafnvel þótt aðeins væri um tvö síðarnefndu atriðin að ræða, og þar með tiltölulega litlar breytingar á stjórnarskránni, eru þær afdrifaríkar. Þess vegna er ekki hægt að segja annað en að sterk rök mæli með því að styðja slíkar breytingar, sé maður hlynntur þeim á annað borð. Það væri talsverður árangur, að gefinni þeiri pattstöðu um breytingar á stjórnarskrá sem verið hefur áratugum saman, að þessar fjórar breytingar næðust raunverulega fram. Þar sem að minnsta kosti tvær þeirra eru umdeildar innan stjórnarflokkanna hlyti það líka að teljast tilslökun af þeirra hálfu að stöðva slíkar breytingar ekki. Það er með öðrum orðum ekki víst að tækifæri til breytinga af þessu tagi komi auðveldlega aftur – hvers vegna ekki að nota tækifærið?

Seinni spurningin er dálítið erfiðari. Hvað verður um tillögur Stjórnlagaráðs ef Alþingi samþykkir breytingar stjórnlaganefndar nú? Líklegast er að þar með séu þær úr leik. Í fyrsta lagi erfitt að ímynda sér að breið samstaða náist um frekari breytingar á stjórnarskrá í fyrirsjáanlegri framtíð – flokkunum sem helst lýsa andstöðu við stjórnarskrárbreytingar finnst örugglega að þeir hafi þegar gengið mjög langt með því að samþykkja breytingar sem nú virðast vera í deiglunni. Í öðru lagi má segja að með því að það skref hafi verið stigið að breyta Stjórnarskrá án þess að nota beinlínis tillögur Stjórnlagaráðs, sé í raun verið að segja skilið við þessar tillögur. Því séu hverfandi líkur á endurkomu tillagnanna eftir það. Það er skiljanlegt að eindregnir stuðningsmenn tillagna Stjórnlagaráðs séu lítt hrifnir af því að taka skref sem felur þetta í sér, og þar með ákveðna uppgjöf.

Vitlaus forgangsröðun?

En á endanum er þetta samviskuspurning – hún hefur áþreifanlegar afleiðingar og hún kallar á umhugsun um forgangsröðun. Ég verð að viðurkenna að mig hefur stundum grunað að sumir þeirra sem harðast hafa barist fyrir því að þingið einfaldlega greiði atkvæði um tillögur stjórnlagaráðs refjalaust, setji það ekki endilega efst á forgangslistann að breyta stjórnarskránni, en telji hina formlegu viðurkenningu á lögmæti Stjórnlagaráðsins aðalatriði, og setji því kröfuna um að þingið greiði atkvæði um frumvarpið á oddinn, alveg sama þótt engar líkur séu á að það verði samþykkt.

Forgangsröðunin er vitlaus. Fáeinar litlar breytingar á stjórnarskránni sem geta breytt stjórnmálamenningu hér varanlega eru svo mikilvægar og geta verið svo afdrifaríkar að það væri fásinna að láta slíkt tækifæri fram hjá sér fara. Það er til dæmis alveg ljóst að ef sett verða í stjórnarskrá ákvæði um að tiltekið hlutfall kjósenda (það má ekki vera of hátt) geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um lög, og eðlileg viðmið eru um hve stór hluti kjósenda þurfi á vera andsnúinn lögunum til að þau falli úr gildi, mun það hafa veruleg áhrif á störf þingsins, mjög líklega til hins betra. Sama gildir um ákvæði sem gerðu tilteknu hlutfalli þingmanna kleift að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu.

Þess vegna held ég að þeir sem raunverulega vilja sá jákvæðar og mikilvægar breytingar á stjórnarskránni, jafnvel þó þær séu ekki stórar, ættu að taka tillögum nefndarinnar vel, ef þær verða þá ekki alveg útvatnaðar.

Birt í fimmtánda tölublaði Stundarinnar 21. janúar 2016. Sjá vefútgáfu: http://stundin.is/pistill/litlar-breytingar-sem-breyta-ekki-svo-litlu-eda-hv/